政府引导基金的发展正面临新的外部环境。

• 宏观层面，当今世界正经历百年未有之大变局，我国加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。

• 行业层面，创业投资对解决“卡脖子”问题、实现进口替代、促进经济高质量发展的作用日益突显。时代赋予了创投新角色、新任务。

• 市场层面，融资难成为普遍存在且可能持续存在的问题，政府引导基金作为相对稳定的资金来源，受到人民币基金、美元基金的追捧。

但是，引导基金自身制度和能力能否适应外部环境的变化，新形势下引导基金如何更好发挥引导和放大作用，这是我们亟需思考的问题。基于深创投2016年10月以来受托管理千亿级深圳市政府引导基金的实践和对全国政府引导基金发展情况的观察研究，我们认为，政府引导基金需要进行新变革，踏上新征程。

深圳市2010年设立创投办，至2015年，创投办管理引导基金规模为30亿元，共出资设立21支子基金，绝大部分为天使和VC类基金，实际出资约10亿元。2015年，深圳市成立深圳市引导基金投资有限公司（即：深圳市政府引导基金），由深圳市财政局通过分期出资的方式设立。2016年10月，深创投受托管理该基金。

深圳市政府引导基金成立以来，按照“政府引导、市场运作、杠杆放大、防范风险”的原则管理，发挥市场资源配置作用和财政资金引导放大作用，引导社会资本投向创新创业、新兴产业发展、城市基础设施建设、民生事业发展等领域。引导基金以与社会资本共同发起新设子基金为主，也可采取增资方式参投已设立的子基金。经管委会批准，亦可采取直接投资等其他投资模式。

截至2020年底，深圳市政府引导基金与IDG、鼎晖、达晨财智、基石资本、松禾资本等80多个投资机构进行合作，参股的子基金总规模超过4700亿元，项目投资数超过2200个，累计投资金额近1700亿元。通过子基金投资了一批具有较高成长性的企业，包括迈瑞医疗、柔宇科技、大疆创新、百果园、菲鹏生物、奥比中光等。

市场化是深圳市政府引导基金多年发展的最大经验。具体包括以下几个方面：

(一)委托专业化第三方管理

政府引导基金的管理目标是实现“政府引导”和“市场化运作”的有机结合。要改变过往引导基金的行政管理机制，提高决策效率和运营效益，必须引入市场化、专业化的第三方管理机构。

深圳市政府引导基金是最早采用委托管理模式的引导基金之一，在国内开创性的建立了“管委会-主管部门-委托管理机构”的三层管理模式。管委会主要负责引导基金管理制度、发展方向、年度计划，以及需要一事一议的对外投资等重大事项的决策，管委会成员单位主要包括市财政局、市发改委、市国资委、市金融局、市科创委、工信局等；深圳市财政局是深圳市引导基金的唯一股东，同时也是深圳市引导基金的主管部门，主要负责引导基金的资金管理、绩效评价、管委会的召集等事项，管委会和市财政局一般不参与引导基金的对外投资决策；深创投是深圳市引导基金的受托管理机构，专门设置了引导基金投委会和引导基金管理部，负责在引导基金制度框架范围内的投资决策、投后管理、增值服务等引导基金日常投资运作。

按照《委托管理协议》，以每年12月31日引导基金实际对外投资金额为基数，深创投按照固定比例收取管理费。市财政局每年对管理成效进行考核，考核结果与管理费直接挂钩。

（二）建立差异化的投资体系

既要引导社会资本投资，又要实现基金自身绩效，这是各地政府引导基金普遍面临的现状。社会资本追求经济收益的最大化，更愿意投资于风险相对较小的成长期和成熟期的优质企业；财政资金则更偏重于扶持中小企业和地方产业等政策目标的实现，两者之间存在一定的矛盾。

如何解决这一难题？我们认为关键是要差异化、专业化。对政策属性极强的市政工程或基础设施建设项目，采用专项基金；对于周期长、风险大、但又需要大量资金扶持的早期创业项目，通过让渡收益，吸引社会资本参与投资。

如，深圳市政府引导基金出资100亿设立了深圳市天使母基金，天使母基金创新推出回购及让利机制，以此吸引社会资本，发挥引导和放大功能。让利机制是指在收回实缴出资后，天使母基金可将超额收益全部让渡给社会资本和市场化GP。回购机制是指投资期结束后，天使母基金可将持有的基金份额转让给其他出资人，转让价格不低于本金+存款基准利率（不高于2%）。作为对比，以色列Yozma计划的转让政策是本金+1%利息+7%的项目退出收益。可见，深圳市天使母基金的让利政策是有优势的。

（三）强化子基金监管

针对社会资金不到位、政府资金闲置等问题，为提高政府投资资金使用效率，我们采取多种方式，强化子基金监管。

清理无效出资。按照基金管理办法和子基金出资协议的规定，对未及时签署基金合伙协议、未及时完成工商登记、首期资金未实际到位、未及时开展投资业务的子基金，政府投资基金可选择终止合作或缩减出资。从2018年开始，深圳市引导基金共开展了5次清理无效认缴出资工作，动态清理子基金已纳入引导基金日常工作范畴。2020年，终止合作子基金13支，缩减出资规模子基金27支，收回承诺出资额108亿元。

（四）创新绩效评价机制

如何评价政府引导基金的绩效，一直是各地执行过程中的难点。我们在实践中探索出台了包括《深圳市政府投资引导基金绩效评价办法（试行）》在内的一系列规章制度，有利于完善政府投资基金的运行机制。

2019年1月，《深圳市政府投资引导基金绩效评价办法（试行）》印发实行，办法设定了三级考核指标体系，其中一级指标3个，包括政策目标、经济效益、管理效能；二级指标7个，分别是政策投向（返投）、政策引导（阶段和领域）、资金放大、引导基金投资效益、深圳市被投企业运营效益、规范运营、专业管理；三级指标14个；另外，还有3个加分项目，分别是创投行业培育力度、招商引资效果、引导基金行业奖项；以上指标分别设置了不同的权重和分值。绩效评价按照引导基金受托管理机构自评、主管部门再评价，最终报引导基金管委会审议的程序开展，评价结果作为引导基金受托管理、计提管理费等的重要依据。办法出台后，我们即参照办法完成了2018、2019年的绩效考核工作。

国内政府引导基金存在或面临着一些共性问题。在广泛交流和深入研究的基础上，我们将这些问题归纳为以下五个方面、并尝试提出对应的解决方案：

（一）市场化：放宽返投限制，减少行政干预

问题：

政府引导基金限制条款较多，运作效率偏低。

• 一是部分地区返投比例过高。多数引导基金出资，都会要求创投基金必须满足一定的返投比例，有时甚至高达基金规模的70-80%。而经济欠发达地区投资机会相对较少，过高的返投比例导致引导基金难以吸引优秀的市场化创投机构，造成了大量资金闲置。

• 二是一些地区行政干预多。有的引导基金会要求获得投委会席位从而享有表决权或一票否决权，有的还需要主管部门审批创投基金的项目投资，从而增加了决策链条和时间成本，不利于充分发挥GP的专业优势和投资效率。

建议：

健全制度明确主管部门、政府引导基金和GP的权责边界，且适当放宽返投限制。通过公开的市场化遴选机制，选择优秀的市场化创投机构出任子基金管理人，撬动更多的民间资本服务创新创业企业，使公共资源发挥最大的经济效益与社会价值。

在这个领域，深创投也在积极创新。我们与地方政府合作，探索创投与地方政府合作的2.0版本。在以基金设立和项目投资为核心的1.0版本基础上，推进基金模式、区域招商引资、发展咨询、重大项目风险把控、人才双向流动等领域的全面深度合作，促进区域经济发展和产业转型升级。

（二）规范化：明确资金投向，狠抓绩效管理

问题：

政府引导基金的规范化是一个系统性工程，体现在很多方面。比如：资金投向，需要制定更细化的投资指引，明确产业界线，防范打产业概念“擦边球”的现象；管理制度，要进一步完善各项管理制度，包括投后管理、考核制度、退出机制等；LP与GP的角色定位，政府LP要充分理解和尊重社会资本、市场化GP的权益，不能过度片面强调引导基金的财政属性和财政资金安全；社会资本、市场化GP也要加强与政府LP的沟通，主动适应监管要求，配合完成引导基金政策目标。

制度规范中，绩效考核制度是重中之重。这既包括财政等监管部门对政府引导基金的考核，也包括政府引导基金对子基金的考核。

以深圳为例，《深圳市政府投资引导基金绩效评价办法（试行）》于2019年初发布，经过几年实践，办法中部分考核指标设置有待完善、操作方法需要细化。此外，绩效评价的差异化不足。以深圳市、区两级现有15支政府引导基金，基金类型、管理模式（市引导基金属于委托管理，区级引导基金基本为自我管理）、设立目标等多个方面存在差异，目前出台的绩效考核办法还无法满足各支基金的差异化要求。

建议：

进一步优化绩效考核办法，使绩效评价更加符合实际运营需求。

深创投目前正在研究起草《深圳市政府投资引导基金参股子基金绩效考核评价管理办法》，针对子基金的考核方式、考核指标、结果运用等方面进行规定。希望通过我们的实践，对子基金考核提供可借鉴的经验。

（三）信息化：统一报送平台，提高监管效率

问题：

随着各级政府引导基金的大量设立，建立统一的引导基金大数据平台显得尤为迫切。各地交流普遍反映，目前财政、发改、国资、金融、审计等部门对引导基金越来越重视，证监会、中基协也不断加强对引导基金的规范化管理。由于各职能部门的监管要求存在差异，引导基金往往需要按不同数据口径填报有关信息系统，耗费了较多的人力和时间。

建议：

进一步理顺各部门的监管职责，协调监管政策，建立统一的大数据监管平台，做到一次报送、分权限查阅，从而节省行政资源，提高监管效率。

（四）精细化：建立信息共享平台，提高赋能能力

问题：

目前政府引导基金对子基金的管理方式比较粗放，除了常规的信息报送外，没有太好的抓手。尽管都在提对子基金的赋能，但除了提供土地、减免租金外，并没有太多的手段能够帮助被投企业成长。

建议：

对子基金的管理，一方面需要以建立信息共享平台作为基础，另一方面也要提高投后管理和赋能能力。

• 平台化方面，需要建立统一的信息共享平台，将市、区两级引导基金投资的子基金、项目信息、企业信息纳入平台，实时更新重大项目动态，提高管理和评估的及时性和准确性；同时，避免市、区两级基金的重复性投资，提高协同和互补能力。

• 投后赋能方面，加强对地方战略型产业的研究，引导子基金真正投向地方急需、技术创新、“卡脖子”的领域；要始终聚焦地方战略型产业，通过构建上下游生态圈，打造产业协同能力，以此提高赋能能力。

（五）关注政府引导基金的退出问题

问题：

2015年以来，各地掀起设立政府引导基金的热潮，基金数量和规模呈现爆发式增长。随着大部分基金开始进入退出期，未来几年，将面临大规模基金退出问题。

项目退出难、基金清算难，导致政府引导基金在内的基金出资人较难实现正常退出。如何实现政府引导基金从子基金退出、财政资金从引导基金退出，如何推动政府引导基金的下一轮发展，需要提前思考和布局。

建议：

• 一是进一步完善退出渠道。包括加快全面推行注册制改革、大力发展并购交易市场、积极推动私募股权二级交易等。深创投在这些领域也进行了尝试。我们是业内较早设立S基金的机构，目标规模100亿。政府引导基金何时退是个问题，退的早，担心资产缩水；退的晚，担心资金安全。能否通过S基金，调整退出节奏，这也是值得我们思考的问题。

• 二是按退出方式进行分类管理。无效出资的清理、子基金到期清算、回购退出、让利退出、其他创新方式的退出等，多措并举，提高退出效率。

（一）引导基金要有使命感

习近平总书记指出，中国是一个大国，必须成为科技创新大国，必须把科技创新摆在国家发展全局的核心位置，努力在世界高技术领域占有重要一席之地，发挥新型举国体制优势，加大自主创新工作力度。

面对世界大变局，政府引导基金要勇挑历史重担，肩负起支持高新技术发展、支持经济高质量发展的重任，助力我国增强自主创新能力、加快科技兴国步伐。这是时代赋予我们的使命和责任。

（二）要提升研究能力

引导基金当前存在的诸多问题，如管理比较粗放，投资效率不高；战略定位趋同，存在重复投资现象等，既有外部原因，也有内部原因。从引导基金自身来看，离市场较远、研究能力不强，是主要的问题。

引导基金需要针对当地的实际情况，认真研究城市的比较优势，如城市区位、产业布局、人才类型、人力成本、交通物流、战略规划等，通过研究得出当地应该重点培育的产业，再引导资金投入。

（三）要差异化定位

不同地区的产业基础和经济条件差异很大，因此，对引导基金的定位不能是“既要又要”。引导基金的定位需要差异化。

金融生态较好的地区，引导基金可以定位于重点支持创投发展，引导基金只需要做好甄选GP、考核管理，将更多精力放在服务和赋能上。如：深圳正在打造国际风投创投中心城市。

创业创新能力强的地区，引导基金可以定位于支持早期项目，支持阶段更早、风险更大的科技创新。这需要在退出机制、考核机制上配套创新。

具有产业优势的地区，引导基金可以定位于发展地方战略型产业，构建上下游生态圈。这需要提高资金投放的精准度，避免分散化投资。

成长中的新兴地区，引导基金可以定位于重点产业的招商引资。这需要改变返投要求，同时配套其他的招商引资政策。